|
Ticaret şirketleri kanunen
yasak olmayan her türlü iktisadi maksat ve
konular için kurulabiliyorken belediye
şirketlerinin sınırları bu kadar geniş değildir.
Bu şirketlerin faaliyet alanları kanunen
belediyelerin görevleri ve hizmet alanlarıyla
sınırlı olmak zorunda olup, belediyenin görev ve
imtiyazları 5393sayılı yasanın 13 ve 14
maddelerinde belirlenmiş olup, şirketin faaliyet
konuları ilgili maddelerde tadat edilmiştir.
2- BELEDİYENİN ŞİRKET KURMASI VEYA KURULMUŞ
ŞİRKETLERE ORTAK OLMASI
Belediyeler, yukarıda belirtildiği üzere, görev
ve hizmetlerini yerine getirebilmek amacıyla,
şirket kuracağı veya ortak olacağı şirketin
öncelikle görev alanıyla ilgili olması ve
meclisten karar alınması gerekir. Bu meyanda
öncelikle belediyelerin şirket kurabileceği
görev ve hizmetlerinin neler olduğunun bilinmesi
gerekir. Söz konusu görev ve hizmetlerin neler
olduğu,5393 sayılı yasanın 14 üncü maddesinde
belirtilmiştir. Bunlar yerel nitelikli ortak
ihtiyaç olmak koşuluyla;
1. İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel
alt yapı,
2. Coğrafi ve kent bilgi sistemleri,
3. Çevre ve çevre sağlığı
4. Zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve
ambulans,
5. Şehir içi trafik,
6. Defin ve mezarlıklar,
7. Ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar,
8. Konut,
9. Kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik
ve spor,
10. Sosyal hizmet ve yardım, nikâh, meslek ve
beceri kazandırma,
11. Ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi,
12. Devlete ait her derecedeki okul binalarının
inşaatı ile bakım ve onarımını yapma,
13. Sağlıkla ilgili her türlü tesisi açma ve
işletme,
14. Kültür ve tabiat varlıkları ile tarihi
dokunun ve kent tarihi bakımından önem taşıyan
mekanların ve işlevlerinin korunmasın sağlamak,
15. Gıda bankacılığı yapma,
gibi görev ve hizmetlerdir.
Bu kapsamda belediyelerce kurulacak şirketlerin
yukarıda belirtilen görev ve hizmet alanlarıyla
ilgili olması ve bunun da şirket ana
sözleşmesinde belirtilmesi gerekir.
2.1 Şirket Kurulması Veya Ortak Olunmasında
Bakanlar Kurulundan İzin Alınması
Belediyelerin şirket kurmaları ve kurulmuş
şirketlere ortak olmaları hususunda İçişleri
Bakanlığı’nca çeşitli tarihlerde genelgeler
yayınlanmıştır. Söz konusu genelgelerde
belediyelerin konu ile gerekli hassasiyeti
göstermeleri ve belirtilen hususlarda kayıt ve
şartlara uygun şirket kurma taleplerinin
İçişleri Bakanlığı’na iletilmesi ve izin
alınması istenilmiştir. Uygulamalar bu yönde
devam ederken, 27 Kasım 1994 tarih ve 22124
sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe
giren 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamalarının
Düzenlenmesine ve Bazı Kanun Hükmünde
Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair
Kanun’un 26. maddesinin son fıkrasındaki;
“Belediye ve diğer mahalli idareler ile bunların
kurdukları birlikler tarafından ticari amaçla
faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar
kurulması, mevcut veya kurulacak şirketlere
sermaye katılımında bulunulması Bakanlar
Kurulu’nun iznine tabidir” hükmü gereğince,
belediyelerce bir şirket kurulmak istenmesi
durumunda, önce meclis kararı alınması ve
İçişleri Bakanlığı’na başvurmak suretiyle
Bakanlar Kurulu’ndan izin alınması
gerekmektedir. ( İçişleri Bakanlığı Mahalli İd.Gn.Md.lüğü
29.11.1994 tarih ve 1405 sayılı genelge)
Ancak, 4046 sayılı kanun’un 26 ncı maddesinde,
gerek Bakanlar Kurulu izni alınması için gerekli
yasal prosedürlerin neler olduğu, gerekse
Bakanlar Kurulu Kararı alınmasına esas olacak
belge ve bilgilerin neler olduğuna dair bir
hüküm bulunmadığından ve yine uygulamaya esas
olacak bir yönetmenliğin de bu güne kadar
hazırlanmamış olduğundan, bazı belirsizliklerin
ortaya çıktığı görülmüştür. Bu belirsizliğin
ortadan kaldırılması için İçişleri Bakanlığı
konu ile ilgili olarak 16.08.1995 tarih ve 46894
sayılı genelgeyi yayımlamıştır.
Halen yürürlükte olan söz konusu Genelgede
mahalli idarelerin (belediyelerin) şirkte
kurmaları veya kurulmuş şirketlere ortak
olunması konusunda Bakanlar Kurulu izni alınması
için Bakanlığa yapılacakları başvuruya;
1. Şirket kurulmasına ilişkin belediye meclis
kararı (Meclis kararında; şirketin adı, faaliyet
konusu, sermayesi, ortakları ve ortakların
katılım payları; kurulmuş bir şirkete ortak
olunacaksa ortaklık katılım payı, şirketin
merkezi ve benzeri hususlara yer verilmelidir),
2. Ana sözleşme (Sözleşmede; şirketin adı, amaç
ve faaliyet konusu, türü, sermayesi, ortakları
ve ortakların katılım payları, şirketin merkezi
ve benzeri hususlar ana sözleşmede yer
verilmelidir.)
3. Şirket kurulmasını veya sermaye katılımında
bulunulmasını gerektiren sebepleri gösterir
gerekçe raporu,
4. Kurulacak şirkete ait fizibilite etüdü,
5. Şirkete ortak olunacaksa bu şirkete ilişkin
bilanço,
6. Belediyenin gelir – gider nakit durumunu
gösterir belge,
7. Katılım halinde; katılınacak şirketin en son
alınmış kar – zarar cetveli,
8. Belediyenin nakit durumunu gösterir banka
ekstersi,
9. 4646 sayılı Yasa’ya göre kurulacak olan bir
doğal gaz şirketine %10 bedelsiz ortaklıktan
başka Yasa’nın izin verdiği şekilde ayrıca %10
oranında daha ortak olunması için izin
isteniyorsa, bu durumda ilgili Yasa hükmü gereği
Hazine Müsteşarlığından dış borcu olmadığına
ilişkin yazı,
eklenerek iki örnek halinde İçişleri Bakanlığına
gönderilmesi gerektiği ifade edilmiştir.
Talep Bakanlıkça uygun görülürse Bakanlar
Kurulu’ndan karar alınmak üzere Başbakanlığa
gönderilir. Bakanlar Kurulu izni alınmadan
şirket kurulması ya da kurulu bir şirkete ortak
olunması mümkün değildir.
2.2 Mahalli İdarelerin Ortak Olduğu, Daha Önce
Kurulmuş Ve Faaliyette Bulunan Şirketlerde
Sermaye Artırımına Katılması Bakanlar Kululunun
İznini Gerektirir mi ?
Mahalli idarelerin ortak olduğu şirketlerin
sermaye artırımında bulunmaları hususunun
Bakanlar Kurulu iznine tabi olup olmadığı
uygulamada en çok tereddüt edilen konuların
başında gelmektedir. 4046 sayılı Kanun’un
yukarıda sözü edilen 26 ncı maddesinin son
fıkrası bu konuyu kapsamamaktadır.
Nitekim İçişleri Bakanlığı’nın konu ile ilgili
23.11.1995 tarih ve 53059 sayılı yazısına
cevaben Başbakanlık Özelleştirme İdaresi
Başkanlığı’nca verilen 13.02.1995 tarih ve 926
sayılı görüşe göre
“Belediyeler ve diğer mahalli idareler ile
bunların kuracakları birlikler tarafından ticari
faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar
kurulması veya mevcut şirkete sermaye
katılımında bulunmak suretiyle ortak olunması,
Bakanlar Kurulu iznine tabi kılınmakla birlikte,
bunların esasen pay sahibi oldukları şirketlerin
sermaye artırımına gitmeleri halinde, ortaklı
payı oranlarını korumak amacıyla sermaye
artırımına katılmaları (rüçhan hakkını
kullanmaları) bir kuruluşa yeninden iştirak
anlamına gelmediğinden, bu işlemleri kendi
yetkili organlarının alacakları kararlar
doğrultusunda yürütebilecekleri
düşünülmektedir.” denilerek, konuya bir açıklık
getirilmiştir.
Bu durumda belediyelerin pay sahibi oldukları
şirketlerin sermaye artırımına gitmeleri
halinde, ortaklık payı oranlarını korumak
amacıyla sermaye artırımına katılmaları için
Bakanlar Kurulu’ndan izin alınmasına gerek
bulunmayıp, belediye meclisince karar alınması
yeterli olacaktır.
2.3 Şirket Ve Ortaklıkların Devri
Bir belediyeden, bazı kısımlarının ayrılarak
ayrı bir belediye kurulması halinde, ana
belediye ait ve ortaklıkların devri konusu
yapılıp yapılmayacağı ilgili belediyeler
arasında anlaşmazlıklara neden olmaktadır. Konu
iki bakımdan değerlendirilebilir:
1. Şirketlerin devri
Bilindiği üzere, Anonim Şirket esas itibariyle
6762 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre
kurulmuş, kurucularından ayrı bir mal varlığı
ile yönetim ve karar organı olan tüzel kişiliği
haiz bir kuruluştur.
Mevcut mevzuat hükümleri çerçevesinde anonim
şirketlerin devri değil, tasfiyesi söz konusu
olur. Ancak bununu için şirketin yetkili
organının Türk Ticaret Kanunu ve şirket ana
sözleşmesine göre karar vermesi gerekir.
3806 sayılı Kanunla Kartal İlçesinden ayrılmak
suretiyle kurulan Maletepe İlçe Belediyesi ile
Kartal İlçe Belediyesi arasında şirketlerin
devrinin ne şekilde olacağı konusundaki
tereddütlerin giderilmesi bakımından İçişleri
Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nce
İstanbul Valiliğine verilen 18.02.1993 tarihli
ve B.05.0.0MAH.0650002/125 sayılı yazıda; “ …
Mevcut mevzuat hükümleri çerçevesinde anonim
şirketlerin devri değil, tasfiyesi söz konusu
olur. Ancak bunun için şirketin yetkili
organının Türk Ticaret Kanunu ve şirket ana
sözleşmesine göre karar vermesi gerekir…”
görüşüne yer verilmiştir.
2. Şirket hisselerinin devri
Anonim şirketlerde hisse senetlerinin devri,
Türk Ticaret Kanunu ve şirket ana sözleşmesine
göre yapılabilir. Başka bir deyişle, bir
belediye hisselerinin başka bir belediyeye
devredilmesi için buna cevaz verecek bir mevzuat
hükmünün bulunması gerekir. Ancak, 5216 sayılı
Kanunun ilgili maddesinde şirket hisse
senetlerinin devri konusunda bir hüküm mevcut
değildir.
Ancak, 12.12.1984 tarih ve 18603 sayılı Resmi
Gazete’de yayımlanan 3030 sayılı Kanunun
Uygulama yönetmenliğinin 52 nci maddesinde
belediye iştiraklerine ait menkul mal, para ve
senetlerle bunların hak ve borçlarının
büyükşehir belediyelerine ait olduğu hükmü yer
almaktadır.
Bu hükümde Kartal ve Maltepe İlçe Belediyeleri
arasındaki devir işlemlerine kıyasen uygulanacak
niteliktedir.
Bütün bu hükümlerin sonucu olarak, şirket
hisselerinin adı geçen Belediyeler arasında
devir konusu olmayacağı düşünülmektedir…”
denilmek suretiyle, konuya açıklık
getirilmiştir.
3- 5393SAYILI BELEDİYE KANUNU VE 5018 SAYILLI
MALİ YÖNETİM VE KONTROL KANUNU ÇERÇEVESİNDE
ŞİRKETLERİN DURUMU
Belediyeler, Anayasa'mızın 127. maddesi
gereğince "mahalli müşterek ihtiyaçların
karşılanması" amacıyla kurulan kamu tüzel
kişileridir. Kanun koyucu, belediyelerin bu
amaçlarını yerine getirebilmeleri için onlara
bazı haklar tanımıştır. Bu haklardan bir tanesi
de kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında
şirket kurabilmeleridir (m.70). Madde
gerekçesinde de ifade edildiği üzere bu faaliyet
alanları dışındaki şirketlerin tasfiyesi
gerekecektir. Bu noktada faaliyet alanları
sınırlanan belediye şirketlerinin, vatandaşta da
oluşturduğu algı gereğince kamu hizmeti
sürdürdüğü söylenebilir.
Madde gerekçesinde de ifade edildiği üzere,
belediye şirketlerinin kuruluş amacı kaynak
oluşturmaktır. Nitekim 5393 sayılı Belediye
Kanunu'nun belediyenin gelir ve giderlerini
düzenleyen maddelerinde, gelirler arasında
iştirak gelirleri (m. 59/h), giderler arasında
da şirket ortaklık payı (m. 60/f) sayılmıştır.
Bu düzenlemeler çerçevesinde, belediyenin şirket
ortaklık oranlarında şirket katılım payı ödediği
ve şirket karından gelir elde ettiği
görülmektedir. Bu durum, kamu kaynağının
şirketlere aktarıldığını göstermektedir.
5018 Sayılı Mali Yönetim Ve Kontrol Kanunu 9 ve
11. maddelerine paralel olarak hazırlanan 5393
sayılı Belediye Kanunu'nun 41. maddesi, belediye
başkanına bütçeye esas teşkil edecek bir
stratejik plan ve performans programı hazırlama
yükümlülüğü getirmektedir. Nitekim 38. madde
gereğince belediye başkanının görevlerinden bir
tanesi de "belediyeyi stratejik plana uygun
olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal
stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun
olarak bütçeyi, belediye faaliyetlerinin ve
personelinin performans ölçütlerini hazırlamak
ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek,
bunlarla ilgili raporları meclise sunmaktır
(m.38/b). Görüldüğü üzere kanun koyucu, belediye
başkanına belediyenin kaynaklarının etkin ve
verimli bir şekilde kullanılması amacıyla
stratejik plan hazırlama ve bu plana ilişkin
raporları belediye meclisine sunma yükümlülüğü
getirmektedir. Nitekim 5018 sayılı kanunda da
düzenlendiği üzere belediyelerde üst yönetici
konumundaki belediye başkanı, "bu kanunda
belirtilen görev ve sorumlulukların yerine
getirilmesinden" belediye meclisine karşı
sorumludur (m.11). Kanun koyucu üst yöneticinin
bu sorumluluğunu, "hesap verme sorumluluğu
çerçevesinde" hazırlayacağı faaliyet raporları
ile yerine getireceğini belirtmektedir (m. 41).
5018 sayılı kanunun 41. maddesiyle paralel
hazırlanan 5393 sayılı kanunun 56. maddesi,
belediye başkanına faaliyet raporu hazırlama
yükümlülüğü getirmektedir. Buna göre belediye
başkanı;
1- Stratejik plan ve performans programına göre
yürütülen faaliyetleri,
2- Belirlenmiş performans ölçütlerine göre hedef
ve gerçekleşme durumu ile
3- Meydana gelen sapmaların nedenlerini ve
4- Belediye borçlarının durumunu
açıklayan faaliyet raporunu hazırlayacak ve
belediye meclisine sunacaktır.
5393 sayılı kanunun 56. maddesi gereğince
belediye başkanı, hazırlayacağı faaliyet
raporunda, "bağlı kuruluş ve işletmeler ile
belediye ortaklıklarına ilişkin söz konusu bilgi
ve değerlendirmelere" yer verecektir. Böylece
belediye başkanı, sadece belediyenin
kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde
kullanılmasından değil, genel olarak belediye
iktisadi teşekkülü (BİT) olarak ifade edilen
bağlı kuruluş, işletme ve ortaklıkların da
kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde
kullanılmasından belediye meclisine karşı
sorumlu tutulmaktadır.
4- BELEDİYE ŞİRKETLERİNİN DENETİM YAPILMA
GEREKÇELERİ
Denetim re’sen, ortakların veya üçüncü
şahısların istem veya şikâyetleri üzerine
yapılmaktadır. Yerel yönetimlerin kurduğu ve
katıldığı ortaklıkların denetimleri genellikle
şikâyet, basında yer alan haberler veya kamudan
gelen talep üzerine yapılmaktadır.
5- BELEDİYE ŞİRKETLERİNİ DENETLEME YAPABİLEN
KURUMLAR
1. Başbakanlık teftiş kurulu (başbakan veya
başbakanın görevlendireceği müsteşarın emriyle)
2. Maliye Müfettişleri de yerel yönetim
şirketlerinin hesap ve işlemlerinin idari yönden
denetim yetkisine sahiptir. (Maliye Teftiş
Kurulu da idari yönden denetimi Bakandan onay
almak suretiyle yapabilmektedir.)
3. Yerel yönetimlerin kurduğu veya katıldığı
şirketler, aynı zamanda vergi mükellefi
olduklarından, vergi inceleme yetkisine sahip
Maliye Teftiş Kurulu, Hesap Uzmanları Kurulu ve
Gelirler Kontrolörlerinin vergi incelemesi
denetimi tabidir.
4. Kamu ihale kurumu elamanlarınca alınan
alımların 4734 sayılı kamu ihale kanunu ve 4735
sayılı kamu ihale ve sözleşmesi kanunu
hükümlerine uygunluk yönünden denetim yapar.
5. Türk Ticaret Yasası hükümlerine göre kurulan
anonim, limited, sermayesi paylara bölünmüş
komandit ortaklıklar, konusu kamu hizmeti olan
ortaklıkların, Devlet, il ve belediye gibi kamu
tüzel kişilerinin sermaye payı bulunan
ortaklıkların, özel kanunlarla kurulan
ortaklıkların, imtiyazlı ortaklıkların ve
sigorta ortaklıkları gibi ortaklıkların Türk
Ticaret Kanununa ilişkin işlemleri, Türk Ticaret
Bakanlığınca Ortaklıkların Denetimine Dair Tüzük
hükümlerine göre denetlenmektedir. Bu tüzük
hükümlerine göre görev yapan Sanayi ve Ticaret
Bakanlığı Teftiş Kurulu bu görevleri Bakanın
emri ve onayı üzerine, Bakan adına yapmaktadır.
6- BELEDİYE ŞİRKETLERİNİN 4734 SAYILI KAMU
İHALE KANUNU KARŞISINDAKİ DURUMU
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam”
başlıklı 2. maddesinin d fıkrasına göre belediye
şirketleri de Kanun kapsamındadır. Yalnız bu
şirketler faaliyet konularına ilişkin
yapacakları mal alımı ve hizmet işlerine yönelik
olarak hazırlayacakları istisna listelerinin
Kamu İhale Kurumu na müracaat ederek alabilir ve
piyasa rekabet koşullarından faydalanabilirler.
7-GENEL DEĞERLENDİRME:
Belediye şirketlerinin ortakları belediyeler ile
belediyelere bağlı idarelerdir ve bu şirketlerin
sermayeleri de bu kuruluşlar tarafından konan
kamu kaynaklarıdır. Bu nedenle bu şirketleri,
Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre kurulmuş
bulunan diğer özel şirketlerden ayrı
değerlendirmek gerekmektedir.
Özel hukuk kurallarına göre kurulmuş olması,
belediye şirketlerinin denetimini kısıtlayıcı
bir durum gibi düşünülmemelidir. Belediye
şirketlerinin denetimi konusunda parçalı ve
dağınık bir yapı söz konusudur.
5018 sayılı Kamu Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun
yürürlüğe girmesiyle, önceden denetim kapsamında
olmayan özel yasa ile kurulan ve belediyelerin
dışında ayrı bir tüzel kişiliği bulunan idare ve
işletmeler Sayıştay denetimine girmiştir. Mevcut
durumda belediye şirketleri için değişen bir
durum yoktur. Belediye şirketleri hâlihazırda
Sayıştay denetimi kapsamı dışındadır.
Abdullah Ekinci
Serbest Muhasebeci Mali Müşavir
abdullah_ekinci@mynet.com
15.04.2009
Diğer
makaleler.
-KURUMLAR
VERGİSİ HAZIRLANMASINDA DİKKATE ALINACAK MATRAHI
ARTIRICI VEYA AZALTICI KALEMLER YASAL
DAYANAKLARI VE ÖRNEK KURUMLAR VERGİSİ DÜZENLEME
REHBER ÖZETİ
(02.04.2009) |
